地方“三保”困難的背后

杜濤2020-03-07 19:00

經濟觀察網 記者 杜濤 3月7日,一位地方財政部門人士向經濟觀察網透露其財政現在面臨的困難:“2月份稅收只有幾千萬,下降了50%,地方留成一半,只有2000多萬,包括公務員和其他相關事業編在內,財政需“供養”人群的工資、社保、養老醫療等一共需要2個億,再加上保障民生,加起來要3個億。”

“日子很難過”,上述地方財政部門人士表示,以前本來就不夠,靠拆解可以勉強度過,但現在稅收下降太快,拆借也無法應對,為了解決“三保”,只能將其他資金先挪用做“三保”。

“三保”,即地方財政保基本民生、保工資、保運轉。據上述地方財政人士了解,這并不是個例。

高層已經看到地方財政“三保”的困難,3月3日,國務院常務會議指出,支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉。3月4日,財政部網站公布了《關于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三保”工作的通知》(以下簡稱通知),通知共六條,分別是壓實“三保”保障責任,階段性提高地方財政資金留用比例,加快下達轉移支付預算,強化地方庫款運行監測督導,切實加大財政支出結構調整力度,進一步大力壓減一般性支出。

但是,上述地方財政人士對經濟觀察網表示,提高財政資金留用比例帶來的暫時性收入相對于支出來說是“杯水車薪”。

中國財政學會副秘書馮俏彬推測,“三保”的費用,從上到下高度重視,財力是到位的,有些地方政府迫于無奈,將此塊資金挪用,堵其他窟窿了。

在馮俏彬看來,目前需要推動財稅體制的進一步改革,特別是事權與支出責任的改革。

向省里求援

在上述地方財政人士在想辦法東挪西騰的來滿足“三保”支出之時,另一個地級市下面的幾個縣已經開始向省里求援了。

“2月收入下滑了20%,預計三月稅收會下滑的更厲害,現金流不夠,所以幾個縣已經打報告到省財政,請求調劑。其實去年到省里開會,省里財政部門也表示沒有余糧了,但是將來中央和省里都要繼續加強統籌了,哪里出現問題調劑到哪里,”一位地級市財政部門人士表示。

讓該地級市財政部門人士沒想到的是,下屬各縣這么快就需要調劑了,幾個縣的調劑報告已經通過市里上報省里,現在省里還沒答復。

就在幾天前,財政部副部長許宏才3月5日在國務院聯防聯控機制舉辦的新聞發布會中表示,從現在的情況來看,預算的安排是能夠滿足“三保”需求的,地方的“三保”不會出現大的問題。目前為止,沒有出現發工資存在困難的情況。

一位東北地方財政人士表示,保工資和運轉問題不大,因為其所在的縣人少,基本民生勉勉強強,其他民生類要往后排了,縣里公務員不多,但財政供養總人員就多了。

3月6日,一位金融機構人士告訴記者,過去的幾年地方政府一直以來就有“三保”的問題。據他分析,有兩個特點:一是主要發生在中西部地區的區縣或東部的開發區,這些地方的財政統籌能力相對較弱;二是集中在個別時點。比如春節前,要集中精力應對農民工工資問題,就會緩發(不是停發)1個月,但最多不超過2個月,相當于財政拿工資去過橋用了;再比如某個重大基建項目需要政府出資,政府也可能拿工資來過橋。當然,表現形式不一定是直接緩發,也可能是強制或引導著要求買基建相關的理財產品。

該金融機構人士一直從事與地方政府投融資相關的業務,對于地方財政有較深的了解——他從事的業務需要財政來兜底或者償還。

該金融機構人士認為,相比前幾年的財政緊張,2019年的緊張就有些不一樣了,由于房地產不景氣,棚改熄火,土地出讓金收入大幅下滑,再加上國際貿易環境變化,加工類的外向型產業轉移去東南亞或者倒閉,多重因素疊加,使得有很多區縣級政府已經發不起工資了。但很多地方依然有變通方案:一是省內調劑,就是各個地方政府之間互相拆借。二是銀行代付,找銀行幫忙墊款,等有錢了再還銀行。

但是,這種銀行代付的模式在2019年被財政部國庫司叫停了。2019年年底,財政部下發了《關于切實加強地方預算執行和財政資金安全管理有關事宜的通知》。明確提出各地財政部門不得違規要求代理銀行延期清算并長期墊付資金。

為了緩解地方財政“三保”的壓力,中央通過階段性提高地方財政資金留用比例的方式“暫時”借給地方政府1100億渡過難關的。

3月3日,國務院常務會議確定了階段性提高地方財政資金留用比例。3月1日到6月底,在已核定的各省份當年留用比例基礎上統一提高5個百分點。測算下來,4個月地方將新增留用資金約1100億元,實際上是增加了地方留用的現金流,有利于地方財政資金周轉。

地方財力緊缺縮影

“三保”問題只是近年來地方財力越來越緊張的一個縮影。

多位地方財政人士向經濟觀察網反映,疫情的到來,只是加劇了財力的緊張,其實這些年地方財力整體趨勢就是緊張的。

其中一位地方財政人士告訴經濟觀察網,其所在縣在去年就通過省里調劑了幾個億資金,否則無法覆蓋基本開支,調劑意思就是從省里借錢,掛賬。

在過去的數年中,財政收入的增幅在大幅回落,包括北京、上海這些財政狀況比較良好的地區。在剛剛過去的2019年,北京市一般公共預算收入5817.1億元,增長0.5%,2019年,上海地方一般公共預算收入7165.1億元,比2018年增長0.8%。而2018年北京一般公共預算收入增幅為6.5%,上海增長為7%。

上述地方財政人士告訴記者,相比中央和省里,縣市更加緊張,因為稅收分成,中央與省里分,省內、縣市區三級再繼續分,到縣里的就比較少了。

華東某地財政人士對記者表示,他進財政系統十余年,每年的財力都非常緊張,去年可用財力20多億,發完工資之類的后,可用只剩3億元。今年情況更為嚴重,近期剛通知,其所在地2019年的目標獎暫緩發放。

如果地方政府沒有新的稅源,沒有新的增長點,財力只會越來越弱。據上述金融機構人士了解,現在不少地方政府到處都缺錢。不僅工資,任何可以調配的資金,都拿來應急了,還用本應該向地方債務平臺償還的資金來充當新開項目的資本金。

上述金融機構人士表示,“三保”乃至地方財力保障出現問題,是因為目前開源困難,節流也困難。首先企業稅收減少,其次土地出讓金減少。而在收入減少的背景下,支出卻是剛性的,難以減少。此外,項目不能爛尾但很多融資路徑受限制,只能用本地收入維持;嚴查隱性債務,非標很難展期,尤其是集合理財產品,只能剛兌,地方財力被嚴重“抽血”。

山東大學財政系主任李華在營改增開始之時做過測算,她告訴經濟觀察網,營改增帶來的一個問題就是地方收入其實是減少了,營改增之前增值稅中央與地方是75%與25%分成,營業稅全部歸地方。比如,增值稅100元,營業稅100元,地方以前是拿到125元(營業稅100元+增值稅25元),營改增后,增值稅地方與中央改成五五分成,總計地方只能拿到100元了,減少了五分之一。

營改增即營業稅改征增值稅,2012年試點,2016年完成,完成后,地方收入的第一大稅種營業稅取消。

一位了解財稅制度改革的人士對經濟觀察網表示,改革推進時,算收入賬大體上是平衡的,可能有些地方賺便宜了,有些地方虧了。比如營改增,有利于實體經濟發展,但是以城區服務業為主的地方財政損失會比較大。

理順中央與地方的財權、事權

在多位研究者看來,要改變目前地方財力的緊張,需要進一步推動財稅體制的改革。如同1994年的分稅制,重新定義了中央和地方財政的關系,改變了分稅制前中央財政孱弱的局面。

從2014年啟動的新一輪財稅改革開始,改革已經進入深水區,而每一項幾乎都與中央與地方的財政體制相關,無論是稅收分配問題還是地方債務管理問題,又或者對地方政府投融資體系的重造。

多為專家認為,財力的改革需要事權與支出責任改革的到位。換言之,也就是要明白地方政府該做什么事情?要花多少錢?該解決什么問題?發展的問題還是保障的問題?“三保”則是其改革中一個環節,可以隨著整體改革而得到解決。

馮俏彬告訴經濟觀察網,現在面臨的情況就是中央與地方財政體制改革不到位,事權與支出責任沒有界定,地方財權又很小。在樓繼偉任財政部部長期間,思路很明確,總體方向是增加中央政府事權,不是簡單給地方錢的問題。

馮俏彬表示:“要形成能被接受的改革方案,需要時間。基本方向是擴大中央事權,給地方政府給自主權強一些的財權。”

2014年,時任財政部部長樓繼偉在接受新華社采訪時表示,政府間事權劃分是處理好中央和地方關系的重要制度安排。從理順中央和地方收入劃分看,保持現有中央和地方財力格局總體穩定,是合理劃分中央和地方收入的前提,樓繼偉認為目前中國中央財政的集中程度并不高。

李華曾經研究過國內外中央與地方財政集中度的問題,她認為,中國中央財政的集中度確實不高,地方拿的很多,但是問題在于地方的支出更多。

2018年,李華在給地方政府講課的時候,表達了她的觀點,一些地方政府人士并不認同她的觀點,“若是地方政府拿的多了,為什么還這么困難?”

馮俏彬看來,中央現在給地方政府轉移支付的規模一直在增長,關鍵是從上到下給的錢,一般都是“戴帽子”的錢,有明確用途,看起來額度很大,但地方不能根據自身的情況將財力調劑使用。

馮俏彬表示對經濟觀察網表示:“說到底,地方政府財政治理權越來越小。地方政府又承擔地方發展的無限責任,自主財力和無限責任事權之間的匹配度變小了。”

一位要求匿名的專家告訴記者,當經濟形勢特別好的時候,改革更易推進,但現在財政收入逐漸下滑,增量逐漸減少,對于重塑中央和地方財政體制的需求更加旺盛。

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財稅與環保新聞部主任
長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。
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