歐洲公共供水事業的起源

陳芝2020-03-09 17:11

(圖片來源:壹圖網)

陳芝/文

克里斯托夫·德費耶在《君主與承包商:倫敦、紐約、巴黎的供水變遷史》一書中試圖討論:為什么由私營企業起家的公共供水服務,在日后被地方市政獨斷?在私營企業深耕多年的領域中,國有企業如何才能進去其中并占據優勢地位?在地方社區掌握供水決策能力時,為什么會選擇直接管理?法國又為什么成為這一演變中的異類?這些問題都很有意思,值得讀者付出時間去細細翻閱,當然如果本書的翻譯或者校對能更負責一點那就再好不過了。

對于歐洲人來說,羅馬帝國的破滅,首先意味著文明的大踏步后退,支撐文明人生活不可或缺的諸多市政技術,隨羅馬帝國一同埋葬在歷史的灰塵里,被人們逐一遺忘,其中就包括羅馬的供水和下水道系統。

在5世紀到12世紀的漫長時間內,古羅馬時代那些偉大且富有里程碑意義的創造,如引水渠、水網、水渠系、廢水回收裝置等,因為戰亂和城市的衰敗,都已停止了運轉,幾乎被完全廢棄、毀壞。少數遺存往往只供特權階級享用,普通人只能依靠江河與水井滿足每日所需。

中世紀后期,商業吹響了城市復興的號角,舊城復蘇,新城萌蘗,“城市的空氣使人自由”,這句話再好不過的反映了自治城市的崛起帶給人們的機遇與野望。然而城市化的進程帶給人們黃金的同時,也帶來了各種棘手的城市病,人們逐漸品嘗到城市廢棄物滋生的惡果。

這些不良影響(氣味、斷流、疾病、傳染病、城市癱瘓)常見于民眾的抱怨以及各種簡報、行政命令和法律法規之中,而在人們認識到瘟疫與城市垃圾、水源間的關系之前,日益膨脹的城市人口對干凈用水的需求便已迫在眉睫,而傳統的送水工和公共水庫卻并不如人意,于是這導向了羅馬自來水體系的復興,奠定了今天城市生活基礎的基礎。

最早的自來水公司都是私營企業,并且極其仰仗金融業的融資與法律特權。因為城市規模越大,初始投資與風險越高,如果沒有法律的保護,沒有其他人分擔風險,投資人是不敢出資建造供水網絡的。所以最早的大型自來水企業都是誕生在金融中心,并獲得法律或事實上的壟斷權,只有這些獲得特許經營權的公司才有資格建造供水網絡,以便于它們能夠在受保護的范圍內運營并盈利。

英國最大自來水公司新河公司便是這樣建立的,它的發起人休·米德爾頓在當時是非常有代表性的大商人,所從事的行業像銀行、珠寶船運、羊毛貿易和采礦等都需要大量的固定資金,風險大,利潤率高,因為周轉時間長,需要借助銀行和信貸來維持流動性。建立新河公司的過程中,米德爾頓同樣利用倫敦當時活躍的金融市場,動員親戚、朋友、盟友聯合集資,用股份公司的形式來分擔風險,這個先例成為日后自來水公司組成的標準模式。

新河公司開始幾年的處境非常艱難,自來水業務對于平民來說還是太超前了,高昂的價格也令人卻步,大小費用加起來相當于城市工人幾個月的工資。供水的這種資源管理和使用方式的徹底傾覆,可能也是一部分安于傳統生活方式的居民不愿意安裝供水網絡的原因。

再加上許多居民擁有公共或私人的水井,并與送水工建立了超越商品交易的友誼,后者窘迫的處境招致了大眾的同情:自來水公司直接威脅了送水工的生存,使送水工四處宣揚自來水不適合飲用,而這些送水工因為歷史悠久早就被視為社區中不可分割的一員。除此之外,新河公司還面臨著河床損壞、水管退化,以及橋梁水路反復出現的破壞問題。

是以新河公司的發展一直舉步維艱,期間甚至求助于國王,下令倫敦市長強迫所有居民訂購新河公司的業務,然而國王的權威并沒有什么用。直到創業20年以后,公司才開始盈利,再3年后股息分紅才有定規。依靠米德爾頓及其繼任者的不懈努力,尤其米德爾頓用其他領域的投資收益,比如對蘇格蘭銀礦的承包獲得的巨額利潤,來維持公司的運營,才使新河公司挺過建業以來的各種難關。230年后,查爾斯·狄更斯在他的日記里調侃道,公司的創辦人在那個困難時期能夠咬牙堅持下來,很可能是因為他在當時找不到任何人可以接手公司股份。

而在這兩百多年的時間里,以新河公司為首的私營企業使自來水供應變成了城市生活的自然組成部分,吸引了越來越多的資本進入城市供水事業。企業家們重復著米德爾頓的業績,向各地市政當局提交建設與融資項目的簡報,提供建造水塔、抽水機和供水網絡所需的資金,還能通過貸款和人脈來籌集資本。由于地方當局幾乎沒有財政周轉空間,在行政機構、技術和人力資源等方面無法取代私營企業的作用,因此只能將設計、融資和管理供水服務的任務委托給私營企業。

這一模式逐漸從倫敦擴散到英格蘭全地,然后蔓延至歐洲大陸和美洲。在供水網絡工程發展的初期,建有供水網絡的城市還不算太多。到了19世紀,隨著霍亂的不斷爆發和公共衛生學的進步,越來越多的城市與企業開始斥資建造供水工程,將之從大城市引進到小城市。

但私企的成功,某種程度上也招來了終結其在該行業存續的鐘聲。一方面,隨著工業革命的進展,城市進一步膨脹,城市病愈發突出,科學的進步又使疾病與污水之間的關系被廣為周知。另一方面,自來水事業的成功,使家庭供水從與井水、送水工并列的消費模式,變成今天的唯一選項,這就使得家庭供水變成一個公共事業。

這產生了一個矛盾,自來水公司認為自己是私營企業,首先要為股東負責,重要的是高額利潤與股息分紅。因此,包括新河公司在內,自來水公司在達到一定規模后,就不再擴張,尤其是放棄收益不高的貧民區業務,以免降低利潤率。而公眾認為作為一個公共產品的提供者,企業有必要優先考慮大眾,而不是少數人的私利。輿論猛烈批評這些公司服務態度糟糕,沒有確保水質和穩定供水,而且沒有進行必要的投資以充分滿足所有人,尤其是拋棄了窮人,也沒有為消防工作和清潔街道提供足夠的水。

盡管在公眾的呼吁下,政府對自來水公司展開監管,但對輿論來說并沒有取得太大的效果,反而引起越來越多的不滿:水量少,水質差,供水斷斷續續,對供水價格的限制形同虛設,認為公司對大眾不負責。高額的股息尤其招人憤慨,使對其的負面批評,遠超過對鐵路公司、郵局和教區的敵意。

于是,“市政化”運動逐漸浮現水面,公共管理被視為一種手段,可以限制某些私企濫用權利,加快在全民中普及持續的、高質量的供水,順便接管盈利性的業務,使其中一部分資金可以資助大量的其他市政活動。除此外,還可以提供更好的消防服務,降低高耗水產業的供應成本,提房地產價值或改善人口的生活條件,特別是工人的生活環境。

隨著這種看法聲勢越發高漲,而私營自來水公司因為長年擁有壟斷特權,始終不愿放棄維護股東的立場,公共當局引入公共政策法規的任何嘗試都會無法滿足其心理預期。這導致矛盾無法妥協,最終英國各地方政府在19世紀末紛紛選擇買下自來水公司,轉為公營。

與英國類似,美國最早的自來水公司也是私營企業,但它們毫無存在感,還沒來得及在美國城市化歷史上留下痕跡便消失殆盡。一方面,美國供水業的發展和工業革命同步,城市有巨大的營收和負債能力。另一方面,這時的自來水公司往往淪為企業家和政治家肆無忌憚的操縱工具。

這個時候的美國體現了新興經濟體的雙重面貌:不斷膨脹的基礎設施建設和因為缺乏監管導致的政治腐敗。在頒發公共市場許可等領域,地方性的貪污腐敗叢生,作者指出,當地政客和私營公司的領導者有著共同的利益,密謀從中獲取個人利益最大化。前者在后者的慷慨賄賂下,動用權力向出價最高者授予許可證、特許經營權哥和公共事務合同,犧牲了社區和居民的利益,導致地方公共當局信譽掃地。

這些不平等的霸王條款對私營企業極為有利,而且很難解除:不僅賠款數目巨大,而且流程復雜,在裁決出來以前有時必須等待數年,市議會無權單獨決定停止私營公司活動和重新購買其資產,必須得到州議會的支持和公投中大多數選民的同意。

對于小城市來說,它們要等上幾十年才能擺脫腐敗的私營企業,因為私營公司會采取所有可能的補救措施和金錢來人為延長合同期限。用作者的話說,這可能是私營公司更喜歡留在小城市而非大城市的原因之一,這些小城市通常不太傾向于參加司法程序訴訟,因為缺乏技巧、資源和影響力,它們必須克服重重障礙才能回購公司的資產。此外,它們也沒有足夠的資源和債務能力來支付遣散費和補助金。

因此,當美國地方政府歷盡艱辛,終于擺脫了不合格的私營公司以后,自然更傾向建設公共管理供水網絡,好將供水事業直接歸選民與城市議會負責,特別是在19世紀后半葉這個“系統性”腐敗與進步改革主義同時興起的時期。

在法國,私營企業反而沒有退出供水領域,這主要歸功于法國中央政府的強勢與私營企業的恭順。在不斷摩擦與妥協后,形成了“公共服務授權”模式,即地方當局通過合同將當地公共服務委托給私營企業運營,地方政府保留所有權。

在法國,由中央政府任命的省長在市鎮管理中發揮著主導作用,禁止市政當局利用工商業活動為自身謀取利益。這壓制了英美德等發達工業國流行的“市政社會主義”運動,降低理論上自治的市鎮的行動能力,削弱市政行政權的作用,但作者認為,對市鎮強有力的監督也使得在與私營企業簽訂合同的時候,能抑制地方黨派的尋租,避免因為信息不對稱和技術優勢出現明顯不利于地方公共當局利益的合同條款。

其次,自法國大革命以來,法國的法律一直重申公共領域的公共財產不可侵犯原則。這意味法國市鎮擁有公共服務的全部所有權,任何從事當地公共服務經營的私營企業都不得利用有關服務的任何所有權,不得持有任何設施、設備或供水網絡來開展業務。公司可以利用并資助基礎設施和設備,但供水網絡依然是公共權力機構的財產,私營企業只是獲得授權,代表當地社區并在其控制下行事。

最后,國務委員會的判例工作定下了法國私營企業參與自來水行業的基調,尤其是“不可預測性原則”的引入,即當出現合同無法預測的意外事件時,公司可以對合同重新談判并獲得補償,這使得公司與市鎮間的關系充滿彈性與適應力。

總而言之,法國模式的核心是:私營公司在參與就有權獲得利潤的同時,接受當地社區政府的干預、審查和主導。私營企業在承諾比直接管理效率更高的同時,不會為了特定利益而罔顧服務及其附加的公共衛生因素。

對歐洲來說,公共利益與私人利益的分離是很晚近的事情,在此之前人君自食其邑,國家大事便是國王的私事,無論對外征伐還是對內救濟,用的都是國王自己的內庫。直到國王無以負擔,召開王國各階級與法團代表會議,向代表們攤派,于是才有了公共事業和公共財政的概念。

而隨著這些代表會議的召開成為定制,便有了議會制度。然后我們看到,從各大資產階級革命起,公共事業的范疇,與議會選舉權范圍的擴張同步,在“從搖籃到墳墓”一手包辦的戰后福利國家體制下達到頂峰。新的時代,帶來了新的游戲規則,于是原本只是尋常行業的供水事業被賦予了公共事業的神圣性,使得私營自來水公司與被選票驅動的政府機構處在一個剛性結構里,英國的私營自來水公司不愿妥協,或者說無法適應游戲規則而被淘汰出局。

說到底,隨著投票權下放到工人階級,19世紀的英國逐漸過渡到大眾民主時代,選票政治改變了游戲規則,最大多數人的最大福祉是不言自明的政治倫理。因為工業革命帶來的經濟增長,各地方政府也擁有了不小的負債能力,于是逐漸放棄了守夜人原則,成為當地基礎設施、設備和公共服務融資的主要參與者。

與之相比,法國的私營自來水公司就要有彈性的多,愿意與地方政府妥協,這可能跟它們相比英國的自來水公司是新生事物,心理預期更低有關。而本書的作者認為,在一個大眾民主的時代,像法國這種兼顧公平與效率的“公共服務授權”模式,或許是值得其他國家效仿的榜樣吧。

 

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